就業既是重大的經濟問題，也是重要的社會和政治問題。擴大就業，減少失業，是經濟社會發展的基本目標。習近平總書記指出，就業是永恒的課題，牽動著千家萬戶的生活，任何時候都要抓好；強調要抓好就業這個民生之本，通過穩定經濟增長和調整經濟結構，特別是扶持小微企業和服務業發展，努力增加就業崗位。

一、充分認識就業問題的重要性

就業是保障和改善民生的頭等大事。就業是最大的民生問題。沒有就業，人們就沒有收入來源，無法保障基本生活，更談不上家庭幸福和實現人的全面發展。就業也是勞動者融入社會、實現自身價值、共享經濟社會發展成果的重要途徑。

就業是社會和諧穩定的壓艙石。民為邦本，本固邦寧。社會要和諧穩定，百姓安居樂業是基礎。近年來，北非、中東以及歐洲一些國家政局不穩、社會動蕩，其中一個重要因素就是就業問題沒解決好，失業率居高不下，許多人無事可做，成為社會不穩定的重要因素，警示十分深刻。從這個角度講，促進就業是和諧之基，也是安國之策。

就業是經濟社會發展的重要目標。失業率是經濟運行的“晴雨表”。現代國家大都把促進充分就業與經濟增長、物價穩定、國際收支平衡作為宏觀經濟運行的四大目標。從2003年起，我國開始把就業作為政府宏觀調控的重要指標。李克強總理指出，宏觀調控的主要目的就是要避免經濟大起大落，使經濟運行保持在合理區間。其“下限”就是穩增長、保就業，“上限”就是防范通貨膨脹。

就業問題也是國際社會共同面對的一個挑戰。國際勞工組織《2014年勞動世界報告》顯示，2013年失業人口約2億人，2019年將達到2.13億人。其中青年失業問題尤為突出，2013年全球15至24歲之間的青年失業人數達7450萬人，失業率高達13.1%。面對嚴峻的就業形勢，世界各國紛紛采取措施積極應對。2013年G20國家圣彼得堡峰會領導人宣言強調，刺激增長和創造就業是G20的優先任務，各成員國應采取果斷措施改善就業狀況，推動強勁、可持續和平衡增長。美國總統奧巴馬在2013年度國情咨文中提出一攬子提振就業的經濟刺激計劃，包括提高最低工資水平20%、投資500億美元用于基礎設施建設創造就業崗位、吸引制造業回流等。歐盟也推出了“青年保障計劃”，要求各成員國向青年人提供就業、繼續教育、學徒或培訓機會，并加強對雇傭學生的中小企業扶持等。由于就業與每個人的生存發展、與國家的穩定安危緊密相連，因此各國政府都將促進就業作為重中之重，千方百計擴大就業機會。這也啟示我們要從國家戰略高度、從更寬的國際視野來把握就業問題的重要性，同時要求我們統一思想，提高認識，全力以赴做好新形勢下的就業工作。

二、理性看待當前的就業形勢

近年來，在黨中央、國務院的正確領導下，各地區、各部門深入實施就業優先戰略和更加積極的就業政策，就業工作取得積極進展。

就業規模持續擴大。2008年國際金融危機爆發后，在“保增長、保民生、保穩定”的戰略部署和一攬子政策措施推動下，快速扭轉就業下滑趨勢，2009年下半年就業狀況已基本恢復到金融危機前水平。2009-2013年，累計城鎮新增就業6067萬人。2013年末全國城鄉就業人員達到7.70億人，其中城鎮就業3.82億人。2010年以來城鎮登記失業率始終保持在4.1%左右的較低水平。

就業結構不斷優化。第一產業就業比重過去長期占到50%以上，從2008年開始下降到40%以下；第二產業就業比重在2012年首次突破30%；近年來第三產業就業比重持續增加，2011年首次超過一產。2013年三次產業就業比重為31.4：30.1：38.5。就業結構正逐步從原來一產占絕大多數的“金字塔型”，向三產比重不斷上升的“倒金字塔型”轉變。

區域就業格局更加合理。從城鎮新增就業看，過去東部地區占全國比重長期維持在50%以上，2008年開始逐步下降，從當年的50.6%減少到2013年的44.6%；中西部地區占比持續增加，特別是西部地區連續18個月保持同比上升，成為擴大就業的重要增長極。從農村勞動力轉移就業看，傳統的“孔雀東南飛”格局正逐步向就地就近轉移就業轉變。據國家統計局調查，2013年在省內務工的農民工總量比上年增長3.9%，占農民工總量的54.3%。

重點群體就業保持穩定。高校畢業生就業形勢總體平穩。農村勞動力轉移就業穩步推進，2013年農民工總量2.69億人，比上年增加633萬人。失業人員再就業和困難人員就業工作取得積極成效，2011年以來，城鎮失業人員再就業每年保持在550萬人以上，就業困難人員實現就業保持在180萬人以上。

在經濟增速趨緩的背景下，就業局勢保持基本穩定，是多種因素共同作用的結果。首先，得益于經濟規模的不斷擴大。經濟增長是帶動就業的火車頭。近年來，我國經濟總體保持持續健康發展態勢，GDP增速雖有所放緩，但依然處在中高速增長區間。尤其是經濟總量不斷擴大，GDP每增長一個點所創造的財富增量與以往相比已大不相同，對就業的拉動能力也相應增強。其次，得益于產業結構的逐步優化。國際經驗表明，第三產業的就業帶動效率高出二產20%左右。近年來，我國大力發展第三產業，經濟模式正從原來的工業主導型向服務業主導型轉變。2013年三產占GDP比重為46.1%，首次超過二產；2014年上半年三產增速比二產高0.6個百分點，占GDP比重為46.6%，繼續保持增速快于二產、占GDP比重不斷提高的勢頭，從而帶動了更多就業增長。第三，得益于改革紅利的逐步釋放。個體私營經濟和小微企業是吸納就業的重要渠道。近年來，國家大力推進簡政放權、小微企業減稅、工商登記制度等重點領域改革，改革紅利不斷釋放，市場主體的創新創業活力競相迸發，個體私營經濟和小微企業獲得蓬勃發展。實施工商登記制度改革以來，3-9月，全國新登記注冊市場主體766.35萬戶，同比增長14.4%，創造了大量就業崗位。第四，得益于政策效應的進一步發揮。各地區、各部門全面落實各項就業扶持政策，強化就業服務和職業培訓，多渠道鼓勵自主創業、刺激企業吸納、穩定現有崗位，既化解了城鎮就業困難人員的就業難題，也促進了高校畢業生就業創業和農村勞動力轉移就業。

同時也要看到，我國是一個發展中的人口大國，勞動力總量大，城鄉二元結構突出，就業問題的艱巨性和復雜性是其他任何國家都無法比擬的。當前和今后一個時期，我國又處在增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加的特殊階段，就業形勢還將更加復雜嚴峻，并呈現出不同以往的新特點、新挑戰。

（一）就業供給：勞動力將從無限供給向有限供給轉變

2012年，我國16-59歲勞動年齡人口首次下降，比上年減少345萬人，2013年繼續減少244萬人。同時，農村勞動力轉移增速連年下降，2011-2013年下降了2個百分點。勞動年齡人口減少、農民工增速下降這些微妙的數字變化提醒我們，勞動力市場開始呈現新特點，從中長期趨勢看，勞動力供給數量和結構都將發生深刻變化。一是勞動力總量仍處高位，但將呈現加速減少態勢。二是大齡化趨勢明顯。2000年我國開始步入老齡化社會，隨著老齡化不斷加快，大齡勞動者數量和占比快速上升，青年勞動力則會減少，勞動力平均年齡將不斷升高。同時隨著高中教育普及和高校擴招，青年勞動力素質將不斷提高。

面對勞動力供給的這些變化，一方面，要看到勞動力總量在今后一個時期內仍然很大，必須時刻繃緊總量壓力這根弦。否則，就會對形勢產生誤判。另一方面，也要看到傳統低成本的人口紅利已不可持續。這也意味著，勞動力成本上升是必然的，產業轉型升級是必須的。看不到這一點，就不能深刻解釋為什么工資不斷提高仍存在普遍性招工難，就不能深刻理解轉變經濟發展方式的必要性和緊迫性。

（二）就業需求：國內外經濟發展中存在的不穩定不確定因素將給就業帶來新挑戰

就業是經濟的派生需求，就業形勢的好壞相當大程度上取決于經濟環境的發展變化。從國際看，世界經濟有好轉跡象，美歐日等發達經濟體逐步回暖，保持溫和復蘇態勢。但一些深層次的結構性矛盾，仍將不可避免地影響全球經濟復蘇的內生動力。同時，國際競爭格局更加復雜，各類貿易保護主義多發高發，一些國家和地區不穩定因素增多，這些都將影響對外貿易和投資活動。從國內看，經濟發展長期向好的基本面沒有改變，但經濟下行壓力依然較大。以往拉動經濟快速增長的投資增速持續回落，消費需求短期內難以明顯提升，內需缺乏強勁拉動力。同時，勞動力和土地成本上升，資源環境承載壓力加大，部分行業產能嚴重過剩，結構調整進程必然加快，種種陣痛也會隨之產生。

國內外宏觀環境的變化，在影響經濟增速的同時，也會對穩定和擴大就業產生影響。企業用工需求不確定性增加，部分行業企業穩崗壓力加大。受需求不足、產能過剩雙向擠壓，部分行業企業生產經營困難。一些資源性行業、重工業占比較大、產業結構相對單一的地區就業形勢值得關注。

（三）就業矛盾：從總量為主向總量壓力和結構性矛盾并存轉變，結構性矛盾正逐步上升為第一位的矛盾

在結構調整和轉型升級過程中，長期積累的就業結構性矛盾進一步凸顯，表現為招工難與就業難并存。一方面，部分地區、部分企業招工難，并呈現出一線普工和技術工人雙短缺、從階段性缺工到常年缺工、從東部沿海向中西部地區蔓延等特點。另一方面，也存在部分高校畢業生、城鎮就業困難人員由于各種主客觀因素難以順利實現就業。就業結構性矛盾，是經濟發展不協調不平衡的結構性問題在就業領域的集中反映，既有產業結構調整因素，也有區域經濟格局變化影響，最根本的還是勞動力需求和供給不匹配問題。從需求看，我國仍處于工業化中期，產業結構以低端制造業和傳統服務業為主，市場中增加的就業崗位大部分是制造業、服務業的一線普工和服務員，薪酬待遇較低。從供給看，每年新進入市場的勞動力中，高校畢業生將近一半，農民工群體中80、90后新生代已超過60%。新一代求職者更注重職業發展、薪酬待遇、工作條件等，供需對接存在錯位。

同時，技能人才長期供不應求，技術技能崗位難以有效補充。從100個城市人力資源市場供求看，技工、高級技工和技師的求人倍率（市場崗位空缺數與求職人數的比率）長期保持在2以上。隨著結構調整的進一步推進，產業升級對技能人才需求會進一步增加。但隨著青年人口減少和高校招生增加，再加上傳統觀念影響，愿意上技校、學技術的人在減少。產業需求變化和勞動力供給變化的不同步，將使得技能人才供求不平衡問題更加突出。

（四）就業焦點：從下崗失業人員向以高校畢業生為重點的青年就業轉變

過去就業工作長期面對的主要是下崗失業人員、就業困難人員就業問題，而現在以高校畢業生為重點的青年就業已成為焦點。十年來高校畢業生規模擴大了近七倍，2014年達到727萬人，今后幾年將保持在年均700多萬人的龐大規模。從積極角度看，人力資本投入大幅增加，為轉型升級儲備了大量人才。但當前產業轉型升級創造高端崗位的速度遠低于畢業生數量的增速，適合畢業生的崗位仍然不足。與此同時，高校人才培養內容和結構在一定時期內會相對穩定，而市場需求則處在活躍的動態變化中，兩者存在一定錯位，再加上部分高校專業設置、培養模式與企業需求脫節，導致一些畢業生有崗干不了。另外受傳統觀念影響，畢業生希望進大城市和大企業工作，而這方面崗位又非常有限。多種因素交織疊加，導致部分大學生就業難，這是前進中的問題，有人也稱之為“轉型中的煩惱”。

在部分畢業生就業難的同時，困難人員實現就業難、農村轉移勞動力穩定就業難的問題也依然突出。在結構調整和產業轉型升級過程中，不可避免地會伴隨結構性失業的陣痛。其中一些年齡偏大、技能單一、受教育程度較低的勞動者，轉換工作更加艱難。同時，在新型城鎮化進程中，如何使大多數已進入城鎮就業的農民工成為新市民，也是一項十分緊迫的任務。

三、全力以赴做好新形勢下的就業工作

面對新形勢、新挑戰，做好就業工作任重而道遠。黨的十八大提出推動實現更高質量就業的新要求，確立了“勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業和鼓勵創業”的新時期就業方針。十八屆三中全會《決定》，明確了健全政府促進就業責任制度、創新高校畢業生就業工作機制等八個方面的就業領域重點改革任務。做好新時期就業工作，必須全面貫徹落實十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，把改革創新貫穿于就業工作各個方面，從優化勞動力供給和改善勞動力需求兩側精準發力，深入實施就業優先戰略和更加積極的就業政策，扎實做好各項就業工作，用社會政策托底經濟轉型，全力確保就業局勢穩定。

（一）深入實施就業優先戰略

應把穩定和擴大就業作為經濟社會發展的優先目標，建立經濟發展與擴大就業的聯動機制。首先，保持必要的經濟增長速度。沒有一定的發展速度，不可能創造新的就業需求，只有把經濟蛋糕做大了，就業蛋糕才能做大。其次，確定合理的經濟結構。進行經濟結構布局調整，制定行業、產業、區域等規劃時，要充分考慮擴大就業規模、改善就業結構的需要。推動高技術產業和先進制造業加快發展、促進傳統產業優化升級，創造出更多高質量的就業崗位。大力發展各類服務業、小微企業，吸納更多人就業。政府的公共投資和項目也應進行就業影響評估。第三，區域發展戰略應著眼于滿足多層次的就業需要。我國地域遼闊，地區之間資源稟賦和發展差距都較大，這為構造產業梯次轉移的“雁陣模型”提供了空間。應把東部地區產業優化升級和中西部地區承接產業轉移結合起來，立足于各地比較優勢，大力振興高端制造業，積極發展中端制造業，不輕易放棄傳統制造業，既為解決高素質勞動力就業創造條件，也為農村勞動者外出打工留有余地，形成差異化、多層次的產業布局。第四，在新型城鎮化建設中應堅持以人為核心，以市民化促進城鎮化，以城鎮化促進農村轉移勞動力穩定就業，讓農民工在居住、醫療、子女教育等方面享受更加均等化的公共服務，在城鎮實現安居樂業。

（二）落實和完善更加積極的就業政策

我國積極的就業政策產生于2002年，在借鑒其他國家經驗和總結地方成功做法基礎上，形成了積極的就業政策框架。2005年積極的就業政策得到延續、擴展、調整和充實。2007年就業促進法的制定實施，使促進就業的政策體系、制度機制納入法制化軌道。2008年以來，在應對國際金融危機和重大自然災害中，政策內容進一步豐富完善，形成了更加積極的就業政策。

政策重在落實。現在關鍵是抓好現行各項就業扶持政策的全面實施。進一步規范政策操作流程，簡化程序，完善服務，提高針對性和可操作性，最大限度地為老百姓享受政策提供便利。加強政策宣傳、督促檢查和分類指導，及時發現解決執行中存在的問題，確保政策落實到位。同時，政策還需要完善創新。根據形勢新變化、改革新要求和勞動者新期待，賦予積極就業政策以新的內涵，不斷充實完善政策體系。另外，政策也需要協同推進，加強就業政策與財政、金融、產業等經濟政策的協調，加強就業政策與社會保障、教育等社會政策的協調，形成促進就業的綜合性政策效應。

（三）突出做好高校畢業生就業工作

在改善需求上，應更加注重高端崗位的創造，勞動密集型產業需要升級，技術密集型產業需要提高，智力密集型產業需要大力發展。在優化供給上，積極推進高等教育改革，完善就業與招生計劃、人才培養、專業設置的聯動機制，從源頭上解決畢業生就業難題。在促進供需匹配上，改進對畢業生的服務方式，使之更加精細化、個性化，從過去的大市場、援助式轉向小型化、專業化、網絡化，更加適應大學生特點和求職需求。

當前重點是切實抓好兩項計劃的實施。一是繼續實施好大學生就業促進計劃。把更多離校未就業畢業生納入服務范圍，落實實名制幫扶措施，扎實做好培訓、見習、困難畢業生就業援助工作，確保對離校畢業生的就業服務不斷線。二是實施大學生創業引領計劃。大學生有創新意識和創業激情，鼓勵自主創業是促進大學生就業的重要渠道。大學生創業引領計劃的目標是通過加強宣傳引導、普及創業教育、強化創業培訓、完善扶持政策、推動創業服務等措施，經過幾年努力，使大學生創業規模有擴大，創業比例有提高，讓更多大學生實現“創業夢”。

（四）妥善做好結構調整特別是化解產能過剩中的轉崗再就業工作

將職工轉崗再就業納入化解產能過剩等結構調整工作總體方案，采取有效措施促進需安置人員盡快再就業，用社會政策托底經濟轉型，努力將結構調整中的失業風險降到最低。主要涉及四個方面：一是將企業退出與保障職工權益統籌考慮，把職工安置擺在化解產能過剩等結構調整工作中更加重要的位置，將財政獎勵資金更多用于職工安置。二是及時了解掌握化解產能過剩等工作涉及的職工人數、就業需求，細化完善職工安置方案，并密切跟蹤動態變化。三是將就業扶持政策主動及時送到企業，為轉崗職工提供個性化的職業指導、免費的職業介紹和有針對性的職業培訓，充分發揮政策促就業的實效。四是妥善做好涉及職工的勞動關系處理、社會保險轉移和接續工作，落實各項社會保障待遇，解除職工的后顧之憂。

（五）加強公共就業服務

十八屆三中全會提出，經濟體制改革的核心是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。貫徹這一指向，對就業工作來講，就是要堅持市場導向的就業機制不動搖，促進人力資源配置效益最大化。大力發展人力資源服務業，健全統一開放、競爭有序的人力資源市場體系，推動建立符合市場規律、反映人力資源市場供求實際的工資決定機制，更好發揮價格信號在市場中的引導作用，提高人力資源配置總體效率。

就業問題既屬于經濟運行范疇，也屬于社會政策范疇，需要將市場作用和政府作用有機結合起來。在這方面，政府的一項重要職責就是提供公共就業服務。下一步，將全力推進公共就業服務體系建設，增強其功能作用。一是健全覆蓋城鄉、功能齊全、布局合理、方便可及的公共就業創業服務網絡，實現服務供給均等化，并落實免費服務制度。這方面也需要各級政府進一步加大資金投入。二是加強就業信息化建設。信息化是當今社會的鮮明特征和重要標志，也是政府履行社會管理和公共服務職責不可或缺的手段。要加快全國招聘信息公共服務網建設，健全全國公共就業信息平臺，促進就業信息在全國的互聯互通，實現就業服務工作的全程信息化。三是加強對企業的用工指導和服務。企業是就業崗位的主要來源，公共就業服務工作應該堅持為勞動者服務和為企業服務并重的原則。特別是針對當前就業市場中的招工難和穩工難問題，引導企業改善用工環境，提高薪酬待遇，增強企業凝聚力，使人招得來、留得住。四是進一步健全就業援助制度。對那些通過市場機制難以實現就業的困難人員，提供更有針對性的政策扶持和援助服務，包括公益性崗位安置等托底手段，切實落實好政府的兜底責任。

（六）加強職業教育和職業培訓

全面提高勞動者職業素質和技能水平，是化解就業結構性矛盾，形成和發揮人才紅利的重要途徑。經濟升級的關鍵是技術升級、人才升級，必須大力發展職業教育和職業培訓，造就一支高素質的產業大軍，為經濟轉型升級提供人力資源支撐。主要努力方向：一是構建以就業為導向、體現終身教育理念、面向人人的現代職業教育體系，促進職業教育與其他類型教育有機銜接，暢通人才多元化成長渠道。二是充分運用職業培訓補貼和高技能人才補貼政策，鼓勵行業企業、職業院校和培訓機構廣泛開展各類職業培訓，創新培訓方式，提升培訓質量，切實增強勞動者的就業能力和職業轉換能力。三是完善有利于技能人才成長的引導、培養、評價和激勵機制，引導全社會尊重勞動、尊重知識、尊重技術、尊重創新，促進形成“崇尚一技之長、不唯學歷憑能力”的社會氛圍。